PL. ÚS 1/08 від 2008.09.23: СТАБІЛІЗАЦІЯ ДЕРЖАВНОГО БЮДЖЕТУ – ПЛАТА ЗА НАДАННЯ МЕДИЧНОЇ ДОПОМОГИ

ВСТУПНІ ЗАУВАЖЕННЯ

Приймаючи це рішення, Конституційний Суд не міг не звернути увагу на те, що частина оскаржуваного Закону, який розглядається у цьому провадженні, є невід'ємним змістовним компонентом стабілізації державного бюджету. З огляду на це він фокусує увагу на принципі обмеження та мінімізації втручання та на питанні повноважень Конституційного Суду виносити касаційне рішення. Як у рішеннях у справі № Pl. ÚS 24/07 та у справі № Pl. ÚS 2/08 (оприлюднені під № 166/2008 Coll.), Суд вважає, що навіть якщо він встановив достатні підстави для залишення клопотання без розгляду вже після знаходження отримання відповідей до цього кола питань, буде прийнятним з міркувань процедурної економії не виносити рішення без проведення тесту на доцільність, тобто зважаючи – навіть якщо з точки зору візуального та структурного аспектів мотивувальної частини рішення – на начебто заключне, але з юридичної точки зору безсумнівно первинне матеріальне запитання: чи порушує оскаржуване законодавство будь-яке положення Конституції або Хартії, або чи втручається воно у будь-яке гарантоване Хартією право. Таким чином, це означає обмеження та мінімізацію втручання, проведення тесту на раціональність або узгодження оскаржуваної правової норми з положеннями Конституції чи Хартії.
Конституційний суд, звичайно, також взяв до уваги те, що реформа системи охорони здоров'я на цьому етапі ще не завершена, і що міністр охорони здоров'я Томаш Юлінек, як свідок, зазначив, що найближчим часом будуть підготовлені інші відповідні законопроєкти. На цьому етапі Конституційний Суд додає, що, якби він діяв у більш активний спосіб щодо реформи охорони здоров'я, він неодмінно створив би судову практику, що апріорі закрила б двері для будь-яких спроб реформування. Конституційний Суд також враховує те, що наслідки реформи не можна оцінити до того, як створені механізми почнуть функціонувати, і додає, що з точки зору оцінювання конституційності оскаржуваних положень, він уповноважений лише приймати рішення щодо основоположних принципів, а не щодо конкретної існуючої ситуації.
Обов'язком законодавчого органу після аналізу впливу регуляторних зборів буде оцінити по відношенню до кожного конкретного збору, чи не впливає він на існування або реалізацію права, передбаченого у ст. 31 Хартії, чи спрямований на досягнення законної мети та чи є конкретний збір доцільним засобом для досягнення визначеної мети, з одночасною оцінкою наслідків спроможності [щодо сплати] різних груп платників регуляторних зборів у зв'язку з правами на отримання фінансових або інших матеріальних прибутків, передбачених законами в інших сферах права, крім законів, прийнятих на виконання ст. 31 Хартії. Законодавець має прийняти рішення, виходячи з такої оцінки, включно із можливими негативними рішеннями (або рішеннями про внесення змін). Однак, наявний огляд законодавчого регулювання дозволяє Суду базувати свої міркування тільки на абстрактних аргументах конституційного права, а не на фактичних наслідках закону, чого недостатньо для індивідуального визначення у провадженні, що розглядається Конституційним Судом. Якщо заявники, будучи представниками законодавчої гілки влади, вважають, що правове регулювання, яке вони оскаржують, є неналежним або має негативні наслідки, вони можуть намагатись змінити це у рамках політичної конкуренції, а не у рамках перегляду конституційності, що за своїм визначенням має бути обмеженим лише питаннями конституційного права. Якби Конституційний Суд задовольнив клопотання та виніс власне рішення замість законодавчого органу, він би порушив не лише вищезазначені положення Конституції Чеської Республіки, а й зробив би конкуренцію політичних партій непотрібною (див. Рішення Pl. ÚS 2/08).
Усвідомлюючи, що «на відміну від юридичної науки… або практичної догматики, інші сфери, що мають відношення до права, не переслідуючи практичних цілей, наприклад, історія права, порівняльне право та юридична філософія, мають допоміжний характер» (див. L. Heyrovský, Dějiny a systém soukromého práva římského [Історія та система приватного римського права], VI. ред., Братислава 1927, стор. 9-10), Конституційний Суд спочатку розглянув з точки зору цих дисциплін обставини формулювання права на охорону здоров’я та надання медичної допомоги, в яких вони були або не були запровадженні до конституційного порядку у розвинених європейських державах, і насамкінець, як це фактично було застосоване на практиці у Чехії, а також як розвивалась організація охорони здоров’я. Це все істотні підстави, що визначають, яким чином будуть виглядати унікальні характеристики соціальних прав, що окреслюється в рішенні.
Перш, ніж переходити до тесту на раціональність, Конституційній Суд розглянув природу соціальних прав та їхній відмінний характер, визначений у ст. 41 ч. 1 Хартії. По аналогії з рішенням у справі № Pl. ÚS 2/08 стверджується, що такі права «не є безумовними за своєю природою і їхня реалізація може вимагатись лише в межах законів (ст. 41 ч. 1 Хартії) …. У цих рамках законодавчий орган має досить широку спроможність регулювати окремі соціальні права, включаючи можливість вносити до них поправки».
З огляду на вищезазначене, Конституційний Суд дійшов висновку, що тест на раціональність у випадку соціального права методологічно відрізняється від тесту, за допомогою якого визначається пропорційність по відношенню до основоположних прав, «оскільки соціально-економічні аспекти відіграють у цьому випадку набагато більшу роль». Тест на раціональність, особливо у тій ситуації, коли Конституційний Суд дійшов високу, що рішення [sic – клопотання?] може бути відхилене з міркувань забезпечення обмеження, у такому випадку має орієнтаційний та допоміжний характер.
У поєднанні з вимогами, що випливають зі ст. 4 ч. 4 Хартії, ми можемо описати 4 кроки, що ведуть до висновку про те, що закон, спрямований на реалізацію гарантованих конституцією соціальних прав, є або не є конституційним:

1. визначення значення та сутності соціального права, тобто певного суттєвого змісту. У питанні, що розглядається, така сутність соціального права випливає зі ст. 31 Хартії у контексті ст. 4 ч. 4 Хартії.
2. оцінювання того, чи не впливає закон на саме існування соціального права чи його фактичну реалізацію (суттєвий зміст). Якщо він не впливає на суттєвий зміст соціального права, то
3. оцінювання того, чи переслідує законодавство законну мету; тобто чи не знижує воно свавільно та кардинально загальний рівень основоположних прав та, насамкінець,
4. зважування питання про те, чи є законодавчі засоби, використані для його досягнення, обґрунтованими (раціональними), навіть якщо не обов'язково найкращими, найбільш придатними, найефективнішими чи наймудрішими.

Тільки якщо на етапі 2) буде визначено, що зміст закону втручається у суттєвий зміст основоположного права, має застосовуватись тест на пропорційність; він дозволяє оцінити, чи втручання у суттєвий зміст права ґрунтується на абсолютно винятковій ситуації, що виправдовує таке втручання.
Таким чином, з природи соціальних прав випливає, що законодавець не може заперечувати їх існування та реалізацію, хоча він і має широкі можливості діяти на власний розсуд.
Суттєвий зміст (сутність) другого речення ст. 31 Хартії – це конституційне встановлення обов’язкової системи державного медичного страхування, яка збирає та накопичує кошти від окремих суб’єктів (платників) з метою їх перерозподілу на основі принципу солідарності та дозволу їхнього використання для потреб малозабезпечених, хворих та хронічно хворих людей. Конституційна гарантія, на основі якої надається безоплатна медична допомога, поширюється виключно на суму зібраних таким чином коштів.
Конституційний Суд вважає встановленим, що метою початкових намірів законодавця щодо регулювання був акцент на такій системі охорони здоров’я, яка забезпечила б більш якісну фактичну реалізацію першого речення ст. 31 Хартії, тобто надання медичної допомоги у відповідному місці та часі у більш якісний спосіб.
Як свідчать представлені докази, збори, запроваджені Законом, регулюють доступ до медичної допомоги, що оплачується за рахунок державного страхування, тим самим обмежуючи надмірне її використання; наслідком цього є збільшення ймовірності того, що охорона здоров’я досягне тих, хто справді хворий. Таким чином, за рахунок зборів досягається законна мета законодавчого органу, без використання засобів, що здаються недоцільними.
Абстрактний розгляд Закону не дозволяє теоретично переглянути і достовірно виключити всі його можливі наслідки в особистій сфері адресатів норм. Водночас, таке можливе окреме втручання, звичайно, все ще можна виправити, використовуючи стандартні процедури, включаючи конституційну скаргу.
Відповідно до оскаржуваного Закону, «регуляторний збір» - це дохід медичного закладу. Однак, це положення не можна тлумачити поза контекстом, сформованим синалагматично пов'язаною системою прав та обов'язків трьох суб'єктів-учасників, тобто пацієнта, медичного закладу та медичної страхової компанії. Гіпотетично ми, звісно, можемо уявити альтернативу, у якій «регуляторний збір» у такому ж розмірі буде задуманий як частина страхового внеску за медичне страхування, а місцем сплати буде медична страхова компанія, яка згодом, за контрактом чи за законом, збільшить платіж відповідному закладу охорони здоров’я на суму відповідного страхового внеску, який, до речі, навіть не потрібно було б стягувати як борг за збір. Така модель, яка б не суперечила лінгвістичному тлумаченню ст. 31 Хартії, однак, мала б такі самі наслідки для пацієнта, як і існуюча модель, що базується на принципі, відповідно до якого оплата здійснюється безпосередньо кінцевому отримувачу.
Конституційний Суд не виявив, що регуляторні збори мають загалом «задушливий ефект», і реально роблять охорону здоров'я або засоби охорони здоров'я недоступними для всіх. В окремих конкретних випадках можна виходити з § 16a ч. 2 п. d) Закону про державне медичне страхування, згідно з яким регуляторний збір не сплачується застрахованою особою, яка надає рішення, повідомлення чи підтвердження давністю не більше 30 днів, видане органом, який надає матеріальну допомогу, про виплату допомоги, яка надається такій особі відповідно до спеціального положення. Також не можна ігнорувати обмеження у розмірі 5 000 чеських крон, передбачене у § 16a ч. 1 Закону про державне страхування. У контексті відносин, що базуються на внутрішній солідарності, ми не можемо не згадати про інститути обов'язку взаємної підтримки між батьками та дітьми, зобов'язання про підтримку між іншими родичами, зобов'язання про підтримку між подружжям, аліменти для розлученого подружжя, матеріальну допомогу та оплату певних витрат для незаміжньої матері згідно з частиною третьою Закону про сім'ю № 94/1963 Coll. зі змінами і доповненнями («Закон про сім'ю»). Так само ми не можемо проігнорувати положення Закону про сім'ю щодо відповідальності батьків або, наприклад, зобов'язань дитини, яка проживає у спільному домогосподарстві з батьками, передбачені у § 31 ч. 3 і 4 Закону про сім’ю.
Конституційний Суд усвідомлює багатофункціональність регуляторного збору, оскільки, крім регулюючого елементу, існує і утилітарна точка зору, відповідно до якої регуляторні збори допомагають медичному закладу краще функціонувати та, крім надання безоплатної медичної допомоги, також надавати супутні послуги або покращувати кадрові аспекти та умови, в яких надається медична допомога, тощо.
У рамках проведення тесту на раціональність Конституційний Суд зважив, чи принцип, викладений у ст. 4 Декларації прав людини та громадянина 1789 року, відповідно до якого «свобода полягає у можливості робити все, що не шкодить іншим», застосовується до сфери соціальних прав, та дійшов висновку, що формалістичне наполягання на наданні безоплатної медичної допомоги особам із застосуванням широкої концепції може насправді призвести до зниження рівня безоплатної медичної допомоги, що покривається державним медичним страхуванням, у справжньому сенсі слова для всіх членів суспільства.
Медичний заклад не має права, яке, відповідно до ст. 31 Хартії, гарантується громадянину або пацієнту. Медичний заклад є надавачем медичної допомоги та суб'єктом системи охорони здоров'я, який також виконує організаційну, економічну, фінансову, роботодавчу, науково-дослідницьку, освітню та інші функції. Те, що медичний заклад не стягує регуляторні збори, є порушенням, метою [запровадження цього] є зацікавленість у функціонуванні та захисті системи охорони здоров'я. Вбачається певна аналогія, наприклад, у покаранні, що накладається за порушення правил комерційної конкуренції або у регулюванні захисту прав споживачів. У цих сферах так само публічно-правове покарання накладається за порушення зобов'язань, що полягають у несправедливому спотворенні приватно-правових відносин. Наслідки невиконання зобов'язання стягувати регуляторну плату можуть виникати, наприклад, у вигляді спотворення доступу до медичних закладів або зниженні якості, коли медичний заклад, який не стягує збори, виходить за межі спроможності пацієнта. Конституційний Суд додає, що законодавець на власний розсуд може обирати, якому суб'єкту надати повноваження накладати публічно-правове покарання, якщо таке покарання накладається за результатами належного адміністративного провадження, а стягнення покарання може оскаржуватись в суді, якому відповідає оскаржуване правове регулювання.
Якби Міністерство охорони здоров’я діяло таким чином ultra vires і видало індивідуальний указ, який був би не загальнообов’язковим правовим регулюванням, а прихованим індивідуальним адміністративним актом, безумовно, було б доречним заперечити проти такого указу; однак, Конституційний Суд не визнав передбачене законом повноваження неконституційним.
Звісно, для залишення клопотання без задоволення для Конституційного Суду було б само по собі достатнім дійти висновку про те, що з міркувань обмеження та мінімізації втручання відсутній простір для негативного рішення, або про те, що оскаржуване правове положення не є неконституційним, оскільки, на його думку, оскаржуване правове регулювання було запроваджене у рамках, передбачених ст. 4 ч. 4 Хартії, та пройшло тест на раціональність. Таким чином, теоретично Конституційний Суд по суті мав обирати для мотивувальної частини свого рішення тільки одну з груп підстав чи всі з них. Після прийняття рішення щодо конкретного питання, яке стосується дуже серйозних проблем життя та здоров’я, застосувавши більш комплексний підхід і, таким чином, зваживши причини з усіх сфер, він додає, що серед них ієрархічна перевага надається, у тому числі в рамках рішення у справі № Pl. ÚS 24/07 та у справі № Pl. ÚS 2/08 – маючи на увазі взаємопов’язаний зміст та об’єднуючий контекст Закону про стабілізацію державного бюджету та зазначивши, що рішення про відокремлення цього питання та той факт, що питання, яке розглядалось у справі № Pl. ÚS 2/08 було за своєю природою суто процедурним – підставам, що призвели його до обмеження та мінімізації втручання. Той факт, що оскаржуване законодавче регулювання не було визнане неконституційним і що воно пройшло тест на раціональність, дає підстави дійти висновку, що втручання Конституційного Суду в аналогічні питання може розглядатись лише у випадку кардинальної раптової зміни, свавілля та необґрунтованості з боку законодавця, що – як неодноразово зазначалось та вказувалось – у цьому питанні не було встановлено.