У КСУ відбувся круглий стіл «Ефективна реалізація права на конституційну скаргу в Україні»
Про ефективність реалізації права на конституційну скаргу дискутували під час круглого столу, що відбувся у Конституційному Суді України
26 червня 2019 року.
У круглому столі взяли участь Голова Конституційного Суду України Наталя Шаптала, судді Конституційного Суду України Віктор Городовенко, Сергій Головатий, Василь Лемак, Микола Мельник, Олег Первомайський, Сергій Сас, Ігор Сліденко, судді КСУ у відставці Володимир Кампо, Петро Стецюк, Віктор Шишкін, фахівці структурних підрозділів Секретаріату Суду, Голова Конституційного Суду Литовської Республіки Дейнюс Жалімас, голова Громадської організації «Центр конституційних ініціатив», доцент кафедри конституційного права Львівського національного університету імені Івана Франка Сергій Різник, заступник керівника Програми USAID «Нове правосуддя» Наталія Петрова, суддя Верховного Суду Альберт Єзеров, доцент кафедри конституційного права Львівського національного університету імені Івана Франка Олена Бориславська, народний депутат України Руслан Сидорович, керівник проектів з конституційного права, член правління Центру політико-правових реформ Юлія Кириченко, представники наукових установ та навчальних закладів.
Зі вступним словом до гостей звернулася Голова Конституційного Суду України Наталя Шаптала, яка привітала учасників круглого столу та наголосила на актуальності обраної тематики. «Цей захід – чудова нагода обмінятися досвідом і дуже важливо почути думки щодо питання застосування конституційної скарги в нашій державі», – зазначила вона. Наталя Шаптала акцентувала увагу на важливості інституту конституційної скарги, що є результатом судової реформи 2016 року.
Голова Суду окремо зупинилася на практиці проведення фахових зустрічей з колегами із зарубіжних країн, зокрема з питань функціонування інституту конституційної скарги, які сприяють обміну досвідом та методичними напрацюваннями.
«З моменту запровадження інституту конституційної скарги до Суду надійшло більше ніж 1500 конституційних скарг, майже половина з яких була допущена до розгляду після попереднього опрацювання Секретаріатом Суду. Наразі на розгляді Суду перебувають 73 конституційні скарги», – повідомила Наталя Шаптала. Вона також звернула увагу, що залишається відкритою проблема якісної підготовки та обґрунтування конституційних скарг. Голова КСУ зазначила, що Суд приділяє багато уваги тому, щоб надавати допомогу громадянам України з питань підготовки конституційної скарги і усунення можливих перешкод для реалізації їх права на конституційну скаргу.
Заступник керівника Програми USAID «Нове правосуддя» Наталія Петрова зазначила, що минулого року Програма USAID «Нове правосуддя» підтримала пропозицію Центру конституційних ініціатив і юридичного факультету Львівського національного університету імені Івана Франка на проведення дослідження щодо ефективної реалізації права на конституційну скаргу в Україні. «Результати цього проекту дозволять зафіксувати наявні моменти, і виходити з законодавчими ініціативами задля корегування цього інституту», – підкреслила промовець.
Вона акцентувала увагу на тому, що дуже високий відсоток звернень визнано неприйнятним. На думку експерта, причиною тому є низький рівень юридичних знань у населення, але як слушно продовжила доповідач, «не можна вимагати від громадян, щоб всі, хто не має юридичної освіти, вивчали право заради того, що колись настане потреба подати конституційну скаргу. Для цього в державі існує інститут адвокатури».
Наталія Петрова також підкреслила, що необхідно працювати з юридичною спільною для підвищення їхньої професійної спроможності, щоб подавати якісно обґрунтовані конституційні скарги.
Під час першого засідання круглого столу було надано статистичну інформацію щодо розгляду конституційних скарг у Конституційному Суді України.
Представник відділу попередньої перевірки конституційних скарг Управління документального забезпечення та попередньої перевірки конституційних скарг Віталій Запорожець ознайомив учасників заходу з результатами роботи Конституційного Суду України в частині розгляду конституційних скарг.
«Законодавець, надаючи фізичним та юридичним особам можливість доступу до конституційного правосуддя, визначив порядок звернення до Конституційного Суду України, механізм здійснення конституційного провадження, а також розділив повноваження органів Суду та його Секретаріату», – зазначив промовець. Він також поінформував, що відповідно до законодавчих норм, саме на Секретаріат Суду покладено обов’язок попереднього вивчення конституційної скарги, тобто перевірки її на відповідність формальним вимогам Закону України «Про Конституційний Суд України».
У своєму виступі він навів статистичні показники надходження конституційних скарг та їх опрацювання у період до та після набрання чинності Законом України «Про Конституційний Суд України» від 13 липня 2017 року, представивши учасникам інфографіку.
Віталій Запорожець також окреслив питання, які порушували заявники в конституційних скаргах, більшість з яких, за його словами, стосуються, зокрема, питань соціального захисту та доступу до правосуддя. Крім того, було надано інформацію щодо підстав для відмови у відкритті конституційного провадження у справах за конституційними скаргами та наведено закони України, які оспорювалися суб’єктами права на конституційну скаргу.
Завідувач відділу попередніх висновків Управління опрацювання конституційних скарг Ірина Шапошнікова у виступі зазначила, що її підрозділ має справу зі скаргами, які вже розподілені. Вона навела статистику скарг, які надійшли до Конституційного Суду України минулого і цього року. Зокрема, у 2018 році до Конституційного Суду надійшло 272 скарги і між суддями було розподілено 91 скаргу (що становить 33%), а за шість місяців 2019 року з 375 скарг, що надійшли, було розподілено – 169 (це вже 45%). Вона зауважила, що у щорічній інформаційній доповіді КСУ було наведено підстави для відмови у відкритті конституційних проваджень у справах за конституційними скаргами. Найчастіше підставами для відмови у відкритті конституційних проваджень є неприйнятність конституційної скарги, а також звернення до Суду неналежним суб’єктом.
Представник відділу юридичного супроводження розгляду конституційних скарг Управління опрацювання конституційних скарг Сергій Солоткий зазначив, що його підрозділ має важливу місію щодо підготовки аналітичних висновків з питань, порушених у конституційній скарзі, що вимагають ретельної підготовки. Він також додав, що у структурі конституційної скарги найбільше переважають питання соціального характеру.
Керівник проекту «Ефективна реалізація права на конституційну скаргу в Україні», доцент Сергій Різник розповів учасникам круглого столу про етапи проекту, який тривав понад шість місяців, серед яких: просвітницькі лекції та семінари для вчителів правознавства загальноосвітніх шкіл і школярів старших класів, а також студентів-правників; чергові всеукраїнські студентські змагання з конституційного правосуддя за темою проекту; проведення серії круглих столів та експертних обговорень та інше. Також Сергій Різник презентував звіт з моніторингу діяльності Конституційного Суду України щодо розгляду конституційних скарг, над яким, протягом дії проекту, працював колектив науковців та експертів.
Під час доповіді доцента Сергія Різника було піднято низку проблемних питань щодо ефективності реалізації права на конституційну скаргу в Україні та пропозиції щодо їх вирішення, зокрема: відсутність цілісної системи забезпечення конституційності правових актів України, єдиним центром, але не єдиним суб’єктом якої є КСУ; відсутність чіткої межі юрисдикцій між КСУ та судами загальної юрисдикції, що інколи нівелює можливість якісного, проміжного конституційного контролю; нульова толерантність КСУ до недоліків конституційної скарги, що створює, нерідко, надмірні перешкоди в захисті конституційних прав людини; неможливість передачі справи на розгляд Великої палати КСУ без ініціативи (згоди) Сенату, що може створити певні ризики в особливо складних справах; сліпе жеребкування, як не надто вдалий спосіб формування Сенатів, що не забезпечує збалансованого врахування конституційної моделі формування КСУ та інше.
Виступ судді Конституційного Суду України Миколи Мельника викликав жваву дискусію серед присутніх. Він прокоментував зауваження, висловлені Сергієм Різником, стосовно нульової толерантності КСУ до суб’єктів права на конституційну скаргу, зауваживши, що за відповідними наданими Секретаріатом Конституційного Суду України роз’ясненнями та рекомендаціями стоїть кропітка робота, зокрема структурного підрозділу, який вивчає ці питання. «Інститут конституційної скарги не може сприйматися вузько, як універсальний інструмент розв’язання існуючих проблем в Україні», – наголосив суддя.
У контексті названих статистичних даних про надходження конституційних скарг та відкриття конституційних проваджень у скаргах, суддя зауважив, що з одного боку, це начебто виглядає негативно, однак приблизно 5% конституційних скарг, провадження у яких відкрито, саме по собі не може визнаватися недоліком у роботі Конституційного Суду України. Навіть якщо брати за європейським мірками, той же Федеральний конституційний суд Німеччини розглядає 2-3% від загальної кількості скарг, – сказав Микола Мельник.
«Головне не кількість конституційних скарг, за якими відкрито провадження, а зміст і масштаб розв’язаних за результатами такого провадження проблем. При чому проблем конституційного характеру», – зазначив суддя.
Він також наголосив, що інститут конституційної скарги не може розглядатися як продовження судової системи – як черговий процесуальний етап вирішення судової справи. У свою чергу Конституційний Суд України не може перетворюватися у найвищу (надкасаційну) інстанцію з розгляду судових справ. Сутність інституту конституційної скарги є зовсім іншою, а тому він має застосовуватися відповідно до свого конституційного призначення, – підсумував Микола Мельник.
Суддя Конституційного Суду України Віктор Городовенко у своєму виступі акцентував увагу на нещодавній зустрічі з суддями ЄСПЛ, під час якої обговорювалися, зокрема, питання реалізації в Україні інституту конституційної скарги та її ефективність. Відповідаючи на питання чи є інститут конституційної скарги в України ефективним з точки зору ЄСПЛ, судді зазначили, що цей інститут є складовою вичерпання всіх національних засобів захисту прав людини, і якщо при аналізі вказаного інституту неможливо зробити висновок про вичерпання всіх національних засобів юридичного захисту, то, у такому випадку, неможливо констатувати, що інститут конституційної скарги в країні ефективно застосовується. Розповідаючи про досвід Португалії, суддя зазначив, що в цій країні конституційна скарга застосовується вже 20 років. «Конституційний Суд Португальської Республіки зробив серйозні кроки у напрямі гарантування верховенства конституції, застосовуючи європейські цінності, надбання міжнародного права і, дійсно, інститут конституційної скарги в країні став ефективним засобом національного юридичного захисту», – підкреслив промовець.
Своїми роздумами щодо дієвості права на конституційну скаргу поділився суддя Конституційного Суду України Сергій Головатий. Він зупинився на кількох питаннях, зокрема, як забезпечити дієвість скарги, коли у кожної людини, навіть неосвіченої, право є, а від неї вимагають юридичного обґрунтування; чи необхідно давати відповіді на всі питання у скарзі, які порушив заявник; чи можна виходити за межі скарги. Суддя також зазначив, що на сьогодні бракує знань стосовно відмінності між нормативною конституційною скаргою і тією, що запроваджено в Німеччині, відомої як «повна конституційна скарга». І висловив переконання, що вже деякі питання треба долати на законодавчому рівні, записувати як зміни до закону, щоб зробити право особи на звернення з конституційною скаргою дієвим.
Суддя Конституційного Суду України Олег Первомайський розповів про необхідність підготовки університетської молоді для роботи з конституційною скаргою. На його думку, крім базового курсу конституційного права, варто було б запровадити у ВНЗ більше практики з цього предмету.
Він зазначив, що інститут конституційної скарги необхідно використовувати обережно, оскільки іноді його використовують як шанс повернутися в процес і переглянути ті рішення, що ухвалені не на користь заявників.
Суддя торкнувся питання щодо вимоги кількості голосів суддів під час ухвалення рішення, зауваживши, що у законодавстві має бути чітко прописана така норма. Олег Первомайський також висловив певні думки щодо процедури видачі забезпечувального наказу.
Дискусію про ефективність інституту конституційної скарги та регулювання цього питання на законодавчому рівні продовжив суддя Конституційного Суду України Василь Лемак. Він зазначив, що у разі, якщо законодавство не визначає певної процедури, то Велика палата КСУ наділена повноваженнями вирішувати будь-які процесувальні питання.
За словами судді Конституційного Суду України, запровадження конституційної скарги дійсно стало викликом для органу конституційного контролю, водночас він переконаний, що наразі Суд зробив усе необхідне, щоб розпочати процес розгляду конституційних скарг. «Аби розпочати розгляд конституційних скарг Суду необхідно було вжити низку організаційних заходів, зокрема, сформувати сенати Суду, утворити колегії», – зазначив Василь Лемак.
Окремо у своєму виступі суддя КСУ акцентував увагу на юридичній аргументації відмовних ухвал та рішень Суду за конституційними скаргами. Головне питання, зауважив Василь Лемак, як ми розуміємо Конституцію та права людини? За словами доповідача, саме це розуміння втілюється у рішеннях Суду. «Суб’єкти права на конституційні скарги аналізують рішення Суду, щоб в майбутньому їх скарга була задоволена», – підкреслив суддя КСУ.
Петро Стецюк у своєму виступі наголосив на тому, що значення конституційної скарги є колосальним для правової системи України, а спроба проаналізувати її ефективність також дуже важлива. Він, зокрема, зупинився на питаннях, які треба вирішити для ефективної реалізації конституційної скарги. В першу чергу, громадянам, при оформленні треба покращити наповнення самої скарги, зокрема якісно виписувати норми конституційної скарги. «Конституційна скарга вже є, але її треба вдосконалювати», – наголосив Петро Стецюк.
Народний депутат, член комітету Верховної Ради з питань правової політики та правосуддя Руслан Сидорович подякував організаторам заходу за можливість взяти участь в обговоренні такого важливого питання як конституційна скарга. Аналізуючи виступи попередніх промовців, він зазначив, що зауваження щодо наповнення конституційної скарги є правомірними і наголосив на тому, що Закон наділив Конституційний Суд України великою дискрецією у питанні відкриття конституційного провадження за конституційною скаргою.
Експерт Центру політико-правових реформ Юлія Кириченко представила учасникам заходу дані останнього соціологічного дослідження, проведеного з 13 по 20 червня 2019 року Центром Разумкова спільно з Фондом «Демократичні ініціативи». Воно стосувалося обізнаності українцями Конституції України та ставлення громадян до Конституційного Суду України. Порівнюючи дослідження останніх соцопитувань, здійснених у 2015 і 2019 роках, Юлія Кириченко зазначила, що дані цього дослідження є свідченням того, що за чотири роки ставлення до Конституційного Суду змінилося і рівень довіри громадян до цієї інституції зріс на 13%.
Інформує відділ комунікацій Конституційного Суду України та правового моніторингу
