"Закон і бізнес", 28 травня – 3 червня 2011 р.
Слуги народу іменем короля. В Іспанії жодна інша гілка влади не причетна до формування суддівського корпусу
Українська делегація, що налічувала 13 осіб, у рамках спільної програми Ради Європи та Європейського Союзу «Прозорість та ефективність судової системи України» здійснила навчальну поїздку до Королівства Іспанія, де перебувала з 1 до 7 травня.
Прикметно, що цей візит відбувся саме в період, коли в нашій державі проводиться реформування з метою вдосконалення судової системи відповідно до вимог європейських стандартів. До того ж із 11 травня цього року Україна головує в Комітеті міністрів Ради Європи. Про підсумки поїздки, особливості функціонування судової влади королівства розповіла «ЗіБ» суддя Конституційного Суду, заслужений юрист України Марія МАРКУШ.
Європейські пріоритети
У своєму висновку від 15—16 жовтня 2010 року Венеціанська комісія наполягає на необхідності прискорення проведення судової реформи в Україні з урахуванням європейських стандартів забезпечення права на справедливий суд, захисту прав і свобод людини. Серед пріоритетних напрямів судової реформи визначені такі:
- забезпечення максимальної відкритості та доступності судової системи;
- - впровадження прозорого конкурсного добору суддів на посади в судах усіх рівнів;
- усунення від спеціальної підготовки суддів навчальних закладів Міністерства освіти і науки, молоді та спорту;
- належне кадрове забезпечення суддівського корпусу з урахуванням психологічних та морально-етичних якостей кандидатів;
- реформування органів суддівського самоврядування задля уникнення під час їх формування адміністративного впливу з боку державних інститутів;
- створення дисциплінарної палати у складі ВККС та забезпечення змагальності при ухваленні рішень про дисциплінарні проступки, чітке визначення підстав для притягнення до дисциплінарної відповідальності судді та звільнення його з посади;
- вдосконалення внутрішнього судового управління (врегулювання відносин підпорядкування);
- посилення інституційних та функціональних можливостей Верховного Суду щодо забезпечення однакового застосування судами законодавства (наділення ВС правом переглядати судові рішення, які набрали законної сили, в разі виявлення порушення закону та виносити в таких справах нові рішення);
- чітке визначення суб’єкта, який має бути ініціатором подання про призначення суддів на адміністративні посади;
- зменшення навантаження на суди шляхом уточнення юрисдикції, зокрема адміністративних судів у справах за позовами органів влади до особи тощо;
- збільшення строків на апеляційне та касаційне оскарження, зокрема обчислення строку з моменту вручення повного тексту рішення, запровадження розгляду справ у цивільному судочинстві в розумний строк без зазначення граничного терміну, крім трудових, тих, які стосуються аліментів, спору щодо захисту прав споживачів та деяких інших категорій спорів, які випливають із правовідносин за участю незахищеної (слабої) сторони матеріально-правових відносин;
- удосконалення механізму соціальної захищеності суддів як однієї з гарантій їх незалежності та передумови запобігання корупції у сфері судочинства;
- забезпечення належного рівня матеріального забезпечення працівників суду, який відповідатиме рівню їх трудового навантаження.
Саме з урахуванням цих напрямів реформи судової системи в Україні і був спланований цей візит. Членам делегації надали можливість ознайомитись із судовою системою Королівства Іспанія та досвідом роботи її інституцій.
Уся влада — Генеральній раді
2 травня українська делегація в супроводі старшого судді Франциско Пюга відвідала Школу суддів у Барселоні. Старші судді Ізабель Томас Гарсіа, Антоніо Маршал Матрос та Роза Асебедо Санчес розповіли, що судова влада в Іспанії є повністю самостійною і незалежною. Жодна інша влада не причетна до формування суддівського корпусу. Правосуддя від імені короля здійснюється суддями і членами судів (ч.1 ст.117 конституції Іспанії). Судова влада країни єдина. У межах території діють територіальні одиниці судової влади. Принцип єдності судової влади є основою організації та діяльності судів (ч.5 ст.117 конституції). В Іспанії також діють спеціалізовані суди. Не всі автономії цієї країни мають своє цивільне право. Для них діє загальне цивільне право. Водночас судовий процес є уніфікованим у всьому королівстві. Органом управління є Генеральна рада судової влади (ст.122 конституції). Статус цього органу, положення про несумісність посад для його членів, а також їх функції, зокрема у сфері призначення (добору кадрів суддівського корпусу), просування по службі, нагляду і дисциплінарної відповідальності, крім конституції, визначає органічний закон. Цей акт установлює порядок утворення, діяльності і керівництва судами, юридичний статус суддів і членів судів, які складають єдиний корпус, а також осіб, котрі працюють у системі здійснення правосуддя. До складу ради входить голова Верховного суду, який її й очолює, а також 20 членів, яких призначає король строком на 5 років. 12 членів ради — виключно членів судів усіх категорій — висувають судді, а 8 — Конгрес і Сенат (по 4). Усі кандидати повинні мати заслуги або великий досвід роботи в галузі права (адвокати і юристи визнаної компетентності) та стаж роботи в галузі права понад 15 років. В обох випадках за них має проголосувати не менш ніж 3/5 членів вищезазначених органів. Усіх членів ради призначають одночасно, й одночасно в них закінчуються повноваження. У разі вибуття когось із членів ради на вакантне місце нову особу на цей період не призначають. Кадрові питання щодо призначення суддів тощо вирішує виключно рада, втручання уряду чи парламенту не допускається.
До посади — в три етапи
За ст.122 конституції, Генеральна рада юстиції має, зокрема, функції призначення і просування по службі суддів магістратів, інспектування установ I—II інстанцій, дисциплінарного режиму щодо суддів. Кожен з кандидатів у судді має пройти навчання в Школі суддів, бути ліцензіатом права чи доктором права, професором, знати іспанську та мову адміністративної одиниці, до якої його призначатимуть, бути громадянином Іспанії. Рада також рекомендує кандидатів для призначення суддями КС Іспанії. У процесі підбору суддів ураховується висока технічна якість підготовки. Мінімальний термін навчання дорівнює близько 12 років, з яких 5 — обов’язкове здобуття знань у Школі суддів та 2 роки стажування в судах. Рада публікує у своєму офіційному виданні теми, які будуть виноситися на іспит для здобуття посади судді.
Після закінчення Школи суддів кандидат складає іспити в три етапи:
- письмові тести, які відображають знання юридичного характеру та здатність мислити (так званий тест-відсів);
- усний іспит, який визначить рівень знань у галузі матеріального права;
- усний іспит для визначення рівня знань у галузі процесуального права.
Кандидат повинен довести, що знає процесуальне право, і провести судовий процес на практиці, для чого з ним окремо займається суддя-практик. При відборі кандидата враховуються його високі моральні якості. Вважається, що «кожен суддя є слугою народу Іспанії. Він є єдиною людиною, яка може захистити громадянина від зловживань органів влади, зокрема уряду, парламенту».
Загалом у школі навчається близько 400 чоловік. Потребу в суддях визначає також Генеральна рада судової влади, яка контролює кожну посаду в судах та наявні вакансії. Науковці, якщо вони претендують на посаду судді, не мають преференцій, хоча їх лише 20% у складі суддівського корпусу. Вони також навчаються в Школі суддів, отримують практичні навички з діяльності судді, складають усні та письмові іспити (тести), однак можуть навчатися менший строк за рахунок уже здобутого рівня знань. Рада сама визначає процедуру призначення судді, пише закон (на мою думку, це є акт про призначення судді. — Прим. авт.), публікує його, і такий закон не потребує затвердження парламентом, тобто останній узагалі не бере участі в процедурі призначення суддів.
Загалом в Іспанії, яка налічує понад 42 млн громадян, тобто майже стільки ж, скільки й Україна, працює близько 4700 суддів (у нас — майже 8000).
Місто справедливості
У цей же день делегацію прийняла голова парламенту Каталонії сеньйора Нурія де Жисперт-і-Катала. За її словами, вона мала безпосередній стосунок до реформування судової системи країни, зокрема до створення Школи суддів та вибору місця її розташування. Голова парламенту розповіла, що, за конституцією, Іспанія є федеральною державою. Основний закон країни визначає повноваження, що належать виключно центральним органам державної влади. Частину повноважень делеговано автономіям, які діють самостійно, зокрема, приймають закони, що мають таку ж силу, як і закони, ухвалені національним парламентом. Єдиний контроль за додержанням основного закону здійснює Конституційний суд, який вправі визнати нормативні акти автономій неконституційними. Каталонія у своїй діяльності, як і інші автономні утворення, керується конституцією та статутом, який визначає повноваження автономного утворення і повинен відповідати конституції Іспанії. Наступного дня делегація відвідала Місто справедливості в Барселоні. Старший суддя Кримінального суду Кристина Феррандо ознайомила членів української делегації з умовами роботи суддів, адвокатів, прокурорів під час підготовки справи до слухання та провела екскурсію по палацу правосуддя — до кабінету слідчого судді, залу судового засідання, бібліотеки, кімнат відпочинку суддів, які чергують за відповідним графіком у позаробочий час чи вихідний день, кімнат тимчасового тримання осіб, а також пояснила особливості фіксування технічними засобами судового процесу та давання свідками показань тощо.
На засадах законності, захисту та компетентності
У рамках візиту до Верховного суду королівства, що відбувся 4 травня, делегацію тепло прийняв голова ВС Іспанії та Генеральної ради юстиції Карлос Дівар Бланко. Він розповів, що юрисдикція цієї установи поширюється на всю територію держави, вона є найвищим судовим органом (за винятком справ, що належать до конституційної юрисдикції). У цей же день делегація відвідала Генеральну раду судової влади, де дізналася про її структуру, порядок формування, повноваження, а також про органи, які працюють у складі ради (комісії), та їх повноваження. До речі, за обрання складу комісії повинні проголосувати 3/5 членів пленуму ради. Члени ради розповіли про принципи дії дисциплінарного статуту судів, повноваження дисциплінарної комісії та особливості притягнення суддів до відповідальності, відсторонення від посади та звільнення з неї, склади дисциплінарних порушень. Дисциплінарна комісія Іспанії працює на засадах законності, захисту та компетентності того, хто вносить подання про притягнення судді до відповідальності. За незначні проступки суддю до відповідальності притягають органи суддівського самоврядування, створені в кожній адміністративній одиниці країни. Склад такої дисциплінарної палати формується наполовину з голів судів, а наполовину — із суддів, яких обирають їхні колеги. Закон визначає вичерпний перелік проступків, за які суддя може бути притягнутий до відповідальності. Останній має право захистити свої інтереси в адміністративній палаті ВС Іспанії. При цьому як на засіданні комісії, так і в суді може брати участь адвокат судді.
Кваліфікація несумлінності
Закон поділяє порушення в роботі судді на тяжкі, менш значні та незначні. За тяжкі проступки служитель Феміди може бути відсторонений або звільнений з посади. Однак для цього необхідні рішення пленуму і дисциплінарної комісії. Під дисциплінарні проступки підпадають виключно порушення в публічній діяльності суддів. Приватне життя не підпадає під режим дисциплінарних стягнень. До 1970 року діяв закон, який передбачав покарання за негативні вчинки в приватному житті судді, але після того, як держава почала керуватися концепцією про захист приватного життя, цей закон відмінили.
До тяжких проступків віднесено:
- свідоме невиконання обов’язку дотримуватися конституції Іспанії;
- участь у політичних партіях чи профспілках (бо вона може спричинити сумнів у політичній незалежності);
- втручання шляхом надання наказів чи тиску будь-ким, зокрема суддею-адміністратором, на іншого суддю;
- скоєння дій, несумісних зі статусом судді — надання порад, консультацій будь-якій особі, ведення комерційної чи іншої бізнесової діяльності;
- невиконання обов’язку відсторонення від справи (відводу, самовідводу) в разі наявності особистих інтересів у справі;
- порушення присяги;
- винесення немотивованих рішень;
- недотримання правил конфіденційності, таємниці процесу;
- відсутність понад 7 днів на роботі без поважних причин.
Брак мотивації в рішенні оцінює вищий суд і направляє матеріали такої справи до дисциплінарної комісії.
До менш значних порушень закон відніс:
- зловживання повноваженнями;
- очевидно продемонстровану неповагу до громадян, адвоката, колег-суддів, прокурора та інших представників органів держави;
- використання зайвих, образливих, екстравагантних виразів у рішеннях (вироках) суду;
- необгрунтоване відкладення винесення рішення у справі;
- створення перешкод у роботі ради та надання їй, комісії чи інспекції неправдивих відомостей про справи, які перебувають у провадженні;
- невиправдане порушення строків розгляду справи чи винесення рішень;
- відсутність на роботі від 4 до 7 днів без поважних причин.
Як незначні порушення кваліфікуються:
- невихід на роботу до 4 днів;
- неповага до керівників різних органів у разі, якщо з огляду на обставини вона не є тяжкою образою;
- неповага до рівних чи підлеглих у судовій ієрархії, якщо такі прояви не містять зневаги чи образи;
- прояви неповаги до суддів, прокурорів, адвоката чи працівника апарату суду, якщо вони не містять образи, приниження тощо (в іншому разі це — тяжкий проступок).
Покарання… переведенням
За незначні порушення суддю можуть попередити, винести догану в приватному порядку (раніше це робилося публічно) або накласти штраф до i300. За більш серйозні проступки покарання може сягати i 6000. За тяжкі проступки суддю можуть примусово перевести до іншого суду на відстань, не меншу, ніж 100 км від суду, де він працював, тимчасово відсторонити від обов’язків судді чи взагалі звільнити з посади. Свої особливості має відсторонення від обов’язків судді як вид покарання. Суддя на цей період утрачає статус, отримує відсотки від базової ставки. Якщо рішення про відсторонення діє понад 6 місяців, то за суддею не зберігається посада і після перевірки він повинен повторно пройти конкурс на призначення. У випадку особливої складності справи суддя може бути відсторонений від посади максимум до 3 років. У разі порушення дисциплінарного провадження для розслідування призначається рівний за статусом слідчий суддя, однак з іншої провінції, чи вищий за ієрархією. На цей період комісія в превентивному, а не каральному порядку може відсторонити суддю від посади. Обов’язковою в цій процедурі є участь прокурора, який теж запрошується з іншої місцевості. Слідчий суддя передає зібрані ним матеріали в дисциплінарну комісію. За тяжкі проступки стягнення застосовує пленум Генеральної ради судової влади за поданням дисциплінарної комісії. Дисциплінарне стягнення може бути оскаржене до Пленуму, а якщо воно накладене самим Пленумом — до адміністративної палати ВС Іспанії. Заяви про порушення з боку суддів надходять до ради від органів місцевого самоврядування суддів, прокуратури, захисника народу (омбудсмена), адміністративних органів влади, адвокатських утворень чи адвокатів, громадян. Крім того, в усіх судах Іспанії є скриньки для скарг, до яких за рік загалом надходить до 3000 заяв від громадян.
Просування — за здібностями і заслугами
Під час зустрічі з членами ради Карло Хосе Фернандес-Карнісеро, Кармен Сампедо, котрі працюють у кваліфікаційній комісії, яка налічує 5 чоловік, та суддями магістрату Фрідою Сан-Хосе, Мануелем Ольмедо Паласіосом, Карлосом Урібе Убого, українська делегація ознайомилася з процедурою підготовки кандидатів, принципами добору, порядком складення іспитів, процедурою призначення на посади суддів та на адміністративну (керівну) посаду, просування служителів Феміди по службі та безперервну освіту суддів і суддів магістрату. Функція ради щодо призначення суддів на адмінпосади є дискреційною. Голів установ третьої гілки влади призначають з урахуванням стажу роботи, кваліфікації, спеціалізації. У спеціальному бюлетені ради оголошується про наявність вакансій. Особи в приватному порядку подають свої кандидатури впродовж 20 днів після публікації. До заяви додаються автобіографія, резюме із зазначенням заслуг тощо, а також плани щодо своєї майбутньої діяльності, зокрема в частині поліпшення роботи суду. Діє конкурсна комісія та конкурсний трибунал вищих суддівських органів. Сьогодні в Іспанії не всі посади суддів заповнені. Тому для здійснення правосуддя застосовується інститут членів судів (заступник судді, виконувач обов’язків судді). Таких кандидатів на посади у вищих судах відбирає комісія, а призначає рада. Виконувачів обов’язків суддів нижчих судів (це близько 5000 претендентів) — комісія. Такі особи отримують право здійснювати правосуддя не більше року, але цей термін може бути подовжено ще на рік, якщо їх робота не викликала зауважень. Дискреційні повноваження ради щодо призначення суддів не породжують свавілля. Такі рішення повинні відповідати конституційним принципам: рівності, доступу до посад на державну службу, дотримання гендерної рівності в доступі на державну службу (регулюється органічним законом). За цим жорстко слідкує комісія ради з питань рівності. Гендерний принцип діє в сукупності з принципами здібностей і заслуг, які забезпечують легітимізацію судової влади. Під час просування по службі органи судового самоврядування подають до інспекційної комісії звіти щодо того, як суддя виконував свої обов’язки, додається характеристика з адвокатського органу (асоціації), з кандидатом проводиться співбесіда. Для призначення на адмінпосаду претенденту необхідно отримати 3/5 голосів членів ради. Це значно ускладнює процес, а тому ведеться робота зі спрощення процедури. Зокрема, пропонується запровадження норми, згідно з якою претендентові потрібно буде заручитися підтримкою 1/2 членів ради. Її рішення з цього приводу може бути оскаржене до адміністративної палати ВС Іспанії.
Перевірки за планом і скаргою
Члени ради також розповіли про процедуру перевірок суддів і судів, здійснюваних членами інспекційної комісії, яка складається з 4 осіб. Цей орган може провести документальну перевірку або виїхати на місце для збирання пояснень. Крім того, пленум ради наділений повноваженням прийняти рішення про позапланову перевірку на підставі повідомлення засобів масової інформації чи скарги. Траплялися випадки, коли підставою для інспектування слугували рішення Європейського суду з прав людини, в яких висловлювалися думки щодо рішень судів Іспанії чи дій суддів. Притягнення до дисциплінарної відповідальності обмежене в часі. Строк давності стосовно тяжких проступків — 2 роки з моменту вчинення, нетяжких — 1 рік і незначних — 6 місяців. Граничний термін провадження з розгляду дисциплінарного порушення — 6 місяців.
Для роботи в інспекційній комісії може залучатися суддя з іншої провінції та наймаються консультанти. Ця комісія тісно співпрацює з дисциплінарною комісією.
У складі ради також діє консультативна комісія з 5 чоловік, яка займається наданням висновків щодо заробітної плати суддів та її відповідності конституції та законам Іспанії, а також вивчає законопроекти, які ще не передавалися до Сенату. Робляться висновки щодо відповідності та сумісності, а саме:
- як прийняття документа може позначитися на правах людини, на судовій практиці;
- чи відповідає він конституції, як може вплинути на внутрішню законодавчу базу країни.
Однак це лише консультативна функція, бо виключно КС Іспанії може піддати закон конституційному контролю. Проте ця функція ради має вагу, бо до вказаних висновків дослухаються парламентарі, які не завжди допускають проект, що отримав негативний висновок, до Сенату, а також вчені й практики.
У рамках ради працює комісія з дотримання рівності сторін у судовій діяльності та комісія в міжнародних відносинах. Рада має центр судової інформації, який публікує всі документи судової практики Іспанії та законодавчої бази.
Марія МАРКУШ
