Захист прав людини в умовах вимушеного переміщення: європейські стандарти та конституційна юрисдикція
3.12.2018
Голова Конституційного Суду України Станіслав Шевчук та судді КСУ Михайло Гультай та Олег Первомайський разом з міжнародними експертами під час міжнародної конференції «Захист прав людини в умовах внутрішнього переміщення: європейські стандарти та конституційна юрисдикція» обговорили проблемні питання захисту прав внутрішньо переміщених осіб, проаналізували європейські стандарти захисту прав ВПО, основні виклики та рекомендації Ради Європи щодо ситуації в Україні.
Захід організовано Конституційним Судом України спільно з Проектом Ради Європи «Внутрішнє переміщення в Україні: розробка тривалих рішень».
Відкриваючи конференцію, Голова Конституційного Суду України Станіслав Шевчук зазначив, що у важкий для країни час Конституційний Суд України не залишається осторонь гострих суспільних проблем та чітко висловлює свою позицію, зокрема щодо анексії Криму. На підтвердження Голова КСУ навів Рішення Суду від 14 березня 2014 року № 2-рп/2014, яким було визнано такою, що не відповідає Конституції України, Постанову Верховної Ради Автономної Республіки Крим «Про проведення загальнокримського референдуму» від 6 березня 2014 року, а також Рішення Суду від 20 березня 2014 року № 3-рп/2014, яким Суд визнав неконституційною, Постанову Верховної Ради Автономної Республіки Крим «Про Декларацію про незалежність Автономної Республіки Крим і міста Севастополя» від 11 березня 2014 року.
Станіслав Шевчук акцентував увагу на тому, що відповідальність за створення умов, у яких права внутрішньо переміщених осіб будуть захищені нарівні з правами всіх громадян, але з урахуванням особливих потреб, що виникли в результаті раптового переїзду, покладається на державу. На його думку, стратегічні пріоритети державної політики щодо внутрішньо переміщених осіб повинні бути спрямовані на вирішення основних системних проблем, пов’язаних з внутрішньо вимушеною міграцією, впровадження довгострокових рішень щодо інтеграції внутрішньо переміщених осіб, а також удосконалення законодавства у сфері гарантування прав ВПО.
«І хоча на сьогодні законодавство України та адміністративна практика неповною мірою відповідають міжнародним стандартам захисту прав осіб, які потерпіли від конфлікту, все ж норми міжнародного права, що регулюють відносини за участі внутрішньо переміщених осіб, частково імплементовані в національне законодавство», – відзначив Станіслав Шевчук.
У своєму виступі Голова КСУ також звернув увагу присутніх на новий інститут захисту прав людини в Конституційному Суді України. Так, через нещодавно запроваджений інститут конституційної скарги зможуть захистити свої права, порушені на рівні закону, зокрема, внутрішньо переміщені особи та інші особи, які постраждали від конфлікту. Крім того, підкреслив Станіслав Шевчук, Конституційний Суд України сформулював принцип «дружнього ставлення» до міжнародного права. За його словами, фундаментальні права та свободи, які закріплені в Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод і Конституції України, мають спільну юридичну природу. Конституція України має найвищу юридичну силу, зазначив Голова КСУ, однак питання мають вирішуватися з урахуванням міжнародних нормативно-правових актів та усталеної практики Європейського суду з прав людини.
Предмет сьогоднішньої дискусії та підвищений інтерес до таких категорій, як конституційні цінності та права внутрішньо переміщених осіб, звернувся до присутніх Станіслав Шевчук, є передумовою для нашого плідного обговорення. Наостанок Голова КСУ висловив вдячність Раді Європи за практичну допомогу і послідовну позицію у підтримці України, а також за надану можливість почути думки колег з тих країн, які зіткнулися зі схожими проблемами.
Заступник голови Департаменту незалежних органів з прав людини Директорату з прав людини та верховенства права Ради Європи Лілія Гретарсдоттір підкреслила, що, на жаль, Україна – це не перша країна, яка зіткнулася з проблемами захисту прав внутрішньо переміщених осіб. «Багато років поспіль Рада Європи розробляє міжнародні стандарти, зокрема, й у цій сфері, тож ми готові надавати Україні підтримку щодо проблемних питань», – зазначила експерт.
За її словами, Рада Європи уважно слідкує за розвитком подій в Україні, зокрема, стосовно дотримання прав внутрішньо переміщених осіб на доступ до правосуддя, на участь у виборах. У контексті захисту прав і свобод ВПО Лілія Гретарсдоттір відзначила, що нововведений в Україні інститут конституційної скарги є важливим кроком вперед на шляху вдосконалення національного механізму захисту прав людини.
У вступному слові заступника Голови Офісу Ради Європи в Україні Олени Литвиненко йшлося про цілі та реалізацію основних напрямів Проекту, а також посилення співпраці з Конституційним Судом України. «Проект Ради Європи «Внутрішнє переміщення в Україні: розробка тривалих рішень» впроваджується в межах Плану дій Ради Європи для України на 2018 – 2021 роки з метою посилення спроможності внутрішньо переміщених осіб, переміщених фахівців, закладів та установ, а також інших ключових партнерів впливати на покращення системи захисту прав людини та доступу до правосуддя в Україні відповідно до стандартів Ради Європи», – зазначила вона.
На думку заступника Голови Офісу Ради Європи в Україні, проведення міжнародної конференції є надзвичайно важливим, оскільки захід поєднав два ключових аспекти – конституційну юрисдикцію та європейські цінності. Рада Європи, наголосила Олена Литвиненко, підтримує не лише впровадження, а, в першу чергу, реалізацію основних принципів. Тож інститут конституційної скарги, на її думку, є важливим здобутком для України, оскільки має зміцнити національні механізми захисту прав людини, зокрема, прав внутрішньо переміщених осіб.
Промовець висловила сподівання, що захід, який зібрав провідних національних та міжнародних експертів, допоможе окреслити проблематику, проаналізувати стандарти Ради Європи, а також надасть можливість виробити рекомендації, які буде покладено в основу покращення захисту прав ВПО на національному рівні. Водночас, наголосила Олена Литвиненко, співпраця з Конституційним Судом України у сфері захисту прав внутрішньо переміщених осіб є однією з пріоритетних для Ради Європи.
У рамках першої сесії «Європейські стандарти захисту прав вимушених переселенців та інших осіб, які потерпіли від конфлікту» з доповідями виступили лектор кафедри публічного права Кіпрського Університету, член Комітету Ради Європи з попередження катувань Костас Параскева, професор міжнародного публічного права Ноттінгемського університету Великобританії Марко Міланович, Міністр юстиції та адміністрування кантону Сараєво Боснії та Герцоговини Маріо Ненадич та його колега з Міністерства прав людини та біженців Нерміна Жзепар-Ганібегович.
У презентованому посібнику «Захист внутрішньо переміщених осіб відповідно до Європейської конвенції з прав людини та інших стандартів Ради Європи» міститься, зокрема, огляд стандартів Комітету міністрів Ради Європи і Парламентської асамблеї Ради Європи, практики Європейського суду з прав людини щодо порушень, які стали наслідком внутрішнього переміщення. «На відміну від біженців, які перебувають під захистом Женевської конвенції 1951 року про статус біженців, ВПО не захищені жодним міжнародним юридично зобов’язальним документом і їхні фундаментальні права не гарантовані на міжнародному рівні яким-небудь окремим інструментом», – наголошується у посібнику.
Костас Параскева зазначив, що згідно з підрахунками ПАРЄ на початку 2014 року близько 2,5-2,8 мільйонів європейців були внутрішньо переміщеними особами в 11 із 47 держав-членів РЄ, зокрема, Вірменії, Азербайджану, Боснії і Герцеговини, Хорватії, Грузії, Кіпру, Туреччини. Приблизно 1,6 мільйонів ВПО зареєстровані в Україні Міністерством соціальної політики через анексію Криму та початок збройного конфлікту на Сході України у квітні 2014 року.
ПАРЄ ухвалила низку рекомендацій і резолюцій із питань щодо ВПО. У 2006 році Комітет міністрів Ради Європи ухвалив Рекомендацію, в якій було узгоджено перелік із 13 рекомендацій щодо ВПО, що ґрунтувалися на Керівних принципах ООН та підкреслювали зобов’язання держав-членів Ради Європи.
Окремо Костас Параскева проаналізував практику Європейського суду з прав людини у контексті внутрішнього переміщення, зокрема, у справах «Лоїзіду проти Туреччини», «Кіпр проти Туреччини», «Азіз проти Кіпру».
«Застосування Європейської конвенції з прав людини на спірних територіях не є унікальною для України ситуацією», – зазначив у своїй доповіді Марко Міланович. Як приклад, він зауважив, що з такими ж питаннями стикалися Грузія та Південна Осетія/Абхазія, Сербія/Косово, Ірак, Сирія, Колумбія. За його словами, перші справи ЄСПЛ, пов’язані з втратою контролю, спиралися на спростовну презумпцію юрисдикції (наприклад Північний Кіпр), тобто немає контролю, а отже немає зобов’язань. Цей підхід змінився у справі «Ілашку проти Молдови та Росії», підтвердився в справах «Катан проти Молдови та Росії», «Мозер проти Молдови та Росії». Зокрема, у справі «Ілашку проти Молдови та Росії» Суд, на підставі всіх матеріалів, які були в його розпорядженні, визнав, що Уряд Молдови, який є єдиним законним Урядом Республіки Молдова за міжнародним правом, не здійснював влади над частиною своєї території. Однак навіть за відсутності фактичного контролю над регіоном Придністров’я, Молдова й досі має позитивне зобов’язання за статтею 1 Конвенції, вживати дипломатичних, економічних, судових або інших заходів, здійснювати які вона має змогу та які відповідають міжнародному праву, аби забезпечити заявникам гарантовані Конвенцією права.
У ході заходу аналізувалися також наслідки війни у Боснії та Герцеговині (1992-1995 рр.). Представники цієї країни зазначали про непоправні демографічні втрати. «Кровопролиття закінчилося, коли воюючі сторони підписали Дейтонські мирні угоди», – зауважив Маріо Ненадич. Було зазначено, що увесь комплекс заходів складався з двох блоків: перший щодо врегулювання військових питань, спрямованих на розмінування територій, забезпечення перемир’я; другий – врегулювання громадянських питань, зокрема, вирішення проблеми ВПО, біженців, забезпечення прав людини, відновлення інфраструктури, надання гуманітарної допомоги.
Забезпечення необхідних умов для масового повернення населення до місць попереднього проживання було покладено на владу Боснії та Герцеговини. Також у Боснії і Герцоговині було створено комісію з майнових питань для вирішення проблем із компенсаціями та відновленням знищеного майна, однак на практиці це, на жаль, не вирішило реальних проблем.
Під час другої сесії було обговорено питання національного захисту прав людини в умовах внутрішнього переміщенн. Зокрема учасники познайомилися з досвідом Чорногорії, Хорватії та України. Так, суддя Конституційного Суду Чорногорії, екс-Президент Конституційного Суду Чорногорії Десанка Лопісич та суддя Конституційного Суду Хорватії Мато Арлович порушили питання захисту ВПО через механізм конституційної скарги, зокрема, питання захисту майнових прав.
У процесі перегляду законодавства з метою його гармонізації з міжнародними стандартами в галузі захисту прав людини, Чорногорія прийняла безліч законодавчих змін, а виконавча влада прийняла конкретні плани дій та стратегічні документи, частина яких стосується захисту ВПО. За словами судді КС Чорногорії, цей процес і далі триває, з метою досягнення міжнародних стандартів у всіх сферах функціонування правової системи.
Питання захисту майна в умовах внутрішнього переміщення порушив суддя Конституційного Суду Хорватії Мато Арлович. Так, збройні конфлікти, природні чи техногенні катастрофами неминуче призводять до вимушеного переміщення великої кількості людей, і, як результат, вимушеного залишення як рухомого, так і нерухомого майна та втрати будинків. У контексті насильницького конфлікту і знищення майна, порушення права на володіння своїм майном і права на приватне житло є звичайною річчю.
Суддя КС Хорватії також поінформував присутніх, що з ухваленням Закону Хорватії про майно людина отримала право на повернення майна або справедливу матеріальну компенсацію від держави в умовах примусового залишення майна. Крім того, передбачено можливість тимчасового користування майном без права розпорядження ним або його продажу. Мато Арлович наголосив на великій кількості справ щодо права власності у ЄСПЛ та підкреслив, що кожна країна має створити свою систему захисту громадян. «Європейський суд з прав людини не створювався, щоб виправляти кожну помилку на національному рівні», – додав він.
Під час міжнародної конференції суддя Конституційного Суду України Михайло Гультай у своїй доповіді детально
розкрив окремі аспекти врахування європейських стандартів прав людини при здійсненні конституційного судочинства України. Суддя КСУ проаналізував проблеми та перспективи захисту прав внутрішньо переміщених осіб через інститут конституційної скарги. Свій виступ він розпочав з іспанської мудрості: «Коли тюрми порожні, коли на східцях судів росте трава, – це означає, що державою вміло керують».
Суддя наголосив, що пройшовши складний шлях формування та становлення, Конституційний Суд України входить у третє десятиріччя своєї діяльності зі сталим прагненням посилення суспільної довіри до єдиного органу конституційної юрисдикції, який забезпечує верховенство Основного Закону та захист конституційних прав і свобод. Конституційний захист, за його словами, поширюється також на внутрішньо переміщених осіб, та інших осіб, постраждалих від конфлікту, які перебувають в межах юрисдикції України.
Промовець підкреслив, що для України питання здійснення та захисту прав вимушених переселенців набувають особливого значення та актуальності, що підсилюється масштабністю переміщення та недосконалістю нормативного регулювання. Питання правового статусу ВПО є не лише внутрішньою проблемою самої держави, а й перебуває у фокусі уваги міжнародної спільноти, оскільки створює реальні загрози для прав людини, захисту життя та здоров’я, недоторканності та безпеки вимушених переселенців. За словами Михайла Гультая, саме конституційна юстиція в демократичних країнах виступає ефективним засобом адаптації національних правових систем до європейських стандартів захисту прав людини.
Конституція України у статті 9 фіксує субконституційний статус чинних міжнародних договорів, ратифікованих парламентом, наголосив суддя КСУ, а укладення міжнародних договорів, які суперечать Конституції України, можливе лише після внесення відповідних змін до Конституції України. Він наголосив, що галузеві і процесуальні кодекси України, а також інші закони надають нормам чинних міжнародних договорів перевагу перед нормами національного законодавства. Згідно зі статтею 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини», суди застосовують при розгляді справ Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод та практику Європейського суду з прав людини (тобто, всю юриспруденцію ЄСПЛ та Європейської комісії з прав людини) як джерело права.
Михайло Гультай акцентував увагу на тому, що практика Конституційного Суду України свідчить про важливу роль Конвенції та її тлумачення Європейським судом з прав людини при здійсненні ним інтерпретаційної функції та при аргументації своїх юридичних позицій у межах здійснення повноважень із перевірки щодо конституційності. За його словами, сьогодні Конституційний Суд України демонструє активне використання положень Європейської конвенції, та, що дуже важливо, принципів і доктрини, вироблених ЄСПЛ при тлумаченні Конвенції. У якості прикладу суддя КСУ навів Рішення у справі про судовий контроль за госпіталізацією недієздатних осіб до психіатричного закладу від 1 червня 2016 року № 2-рп/2016 та інші.
Особливу увагу Михайло Гультай приділив питанню юридичного захисту конституційних прав і свобод людини, у тому числі – внутрішньо переміщених осіб, через інститут конституційної скарги, який став новелою національного конституційного законодавства. 
Він детально поінформував присутніх про конституційні скарги громадян, що надійшли до Конституційного Суду України у зв’язку з конфліктом та вимушеним переміщенням.
Кількість звернень ВПО та осіб, які постраждали від конфлікту, до Конституційного Суду України не є значною, зазначив доповідач. Однією із причин цього, як вбачається, є відсутність можливості у внутрішньо переміщених осіб, з урахуванням їх фактичного становища, дотримуватися всіх вимог, які висуває Закон України "Про Конституційний Суд Укпраїни" до конституційної скарги. Тобто, це не свідчить про досконалість правового регулювання питань, пов’язаних із вимушеним переміщенням, а доводить, що законодавство України не повною мірою враховує вразливість цієї групи населення.
Керівник Проекту Ради Європи «Внутрішнє переміщення в України розробка тривалих рішень» Ганна Христова резюмуючи всі обговорення, наголосила на тому, що зобов’язання держави стосовно поваги та захисту прав людини не зникають в умовах збройних конфліктів, навіть у випадку втрати контролю над частиною власної території. Так, положення самих міжнародних договорів про права людини не виключають їх застосування у період збройних конфліктів, хоча й передбачають можливість відступу держави від окремих зобов’язань під час
надзвичайної ситуації. Ганна Христова підкреслила, що ВПО є особливо вразливою групою населення, яка має особливі потреби та потребує належних та адекватних заходів, спрямованих на її захист. Промовець акцентувала увагу на позитивних зобов’язаннях держави стосовно прав людини в умовах внутрішнього переміщення, окреслила національні виклики та рекомендації Ради Європи щодо ситуації в Україні.
Роботу конференції своїм виступом завершила Лілія Гредасдотір і закликала пам’ятати те, що Рада Європи працює заради справедливості, верховенства права, прав людини, які, тим не менш, «творяться» в національних судах, а тому «мандат» національних судів достатньо широкий для захисту ВПО. Вона відзначила потужний людський інтелектуальний ресурс України, підкресливши, що Україна сьогодні є «експертним центром» Європи у справах прав людини, та запевнила, що Рада Європи продовжуватиме підтримку України, однак важливим залишається питання реалізації прав кожного.
Крім того, для учасників міжнародної конференції було організовано оглядову екскурсію будівлею Конституційного Суду України.
Інформує відділ комунікацій Конституційного Суду України та правового моніторингу
