Методичні рекомендації для підготовки конституційного подання з питань конституційності законів

Версія для друку

ТИМЧАСОВІ МЕТОДИЧНІ РЕКОМЕНДАЦІЇ

для підготовки конституційного подання з питань відповідності Конституції України (конституційності) законів, інших правових актів і офіційного тлумачення Конституції України  

 

(Рекомендації підготовлено з урахуванням положень Закону України „Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)“ від 2 червня 2016 року № 1401-VIII, а також положень Закону України „Про Конституційний Суд України“(далі – Закон), Регламенту Конституційного Суду України , практики Конституційного Суду України у питаннях  відмови  у відкритті конституційного провадження за конституційними поданнями, що не суперечать  таким змінам)

 

Відповідно до частини першої статті 150 Конституції України до повноважень Конституційного Суду України належить: 1) вирішення питань про відповідність Конституції України (конституційність): законів та інших правових актів Верховної Ради України; актів Президента України; актів Кабінету Міністрів України; правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим; 2) офіційне тлумачення Конституції України; 3) здійснення інших повноважень, передбачених Конституцією України[1].

 

Згідно з цими конституційними положеннями, а також статтею 39 Закону України „Про Конституційний Суд України“ вимогами до конституційного подання є:

- позначення повного найменування органу, посадової особи, які направляють конституційне подання згідно з правом, наданим Конституцією України, та відомостей про представника за законом або уповноваженого за дорученням;

- надання відомостей (повне найменування, номер, дата прийняття, джерело опублікування (у разі публікації) про правовий акт, конституційність якого (окремих його положень) оспорюється;

- наведення правового обґрунтування тверджень щодо неконституційності правового акта (його окремих положень) або необхідності в офіційному тлумаченні положень Конституції України;

- надання даних щодо інших документів і матеріалів, на які посилаються суб’єкти права на конституційне подання (копії цих документів і матеріалів додаються), переліку матеріалів та документів, що додаються.

 

Більш конкретно зазначені положення передбачають таке.

1. Згідно зі статтею 150 Основного Закону України суб’єктами права на конституційне подання з питань щодо відповідності Конституції України (конституційності) законів та інших правових актів Верховної Ради України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, офіційного тлумачення Конституції України є Президент України; щонайменше сорок п’ять народних депутатів України; Верховний Суд; Уповноважений Верховної Ради України з прав людини; Верховна Рада Автономної Республіки Крим (частина друга).

 

За статтею 151 Конституції України Конституційний Суд України за зверненнями:

- Президента України, або щонайменше сорока п'яти народних депутатів України, або Кабінету Міністрів України надає висновки про відповідність Конституції України чинних міжнародних договорів України або тих міжнародних договорів, що вносяться до Верховної Ради України для надання згоди на їх обов'язковість. (частина перша);

- Президента України або щонайменше сорока п'яти народних депутатів України надає висновки про відповідність Конституції України (конституційність) питань, які пропонуються для винесення на всеукраїнський референдум за народною ініціативою (частина друга);

- Верховної Ради України надає висновок щодо додержання конституційної процедури розслідування і розгляду справи про усунення Президента України з поста в порядку імпічменту (частина третя). 

 

Також до Конституційного Суду України згідно з Конституцією України може звертатися:

Верховна Рада України: - щодо надання висновків щодо відповідності законопроекту про внесення змін до Конституції України вимогам статей 157 і 158 Конституції України (стаття 159);  про порушення Верховною Радою Автономної Республіки Крим Конституції України або законів України (пункту 28 частини першої статті 85);

Президент України: - щодо перевірки на відповідність Конституції України та законам України нормативно-правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим (частина друга статті 137) [2].

 

За змістом пункту 1 частини першої статті 39 Закону орган, посадова  особа, які направляють конституційне подання, повинні мати на це відповідне конституційне повноваження. Його відсутність у світлі статей 40, 41, пункту 1 статті 45 Закону є підставою для відмови у відкритті конституційного провадження.

 

Від імені колегіального органу, який відповідно до чинних законів має право вносити клопотання до Конституційного Суду України, конституційне подання підписує та направляє до Суду його керівник згідно з прийнятим цим органом спеціальним рішенням про це.

 

Так, зокрема:

– за результатами обговорення питання про включення законопроекту про внесення змін до Конституції України до порядку денного сесії Верховна Рада України, приймаючи рішення про включення законопроекту до порядку денного сесії Верховної Ради, одночасно приймає рішення про звернення до Конституційного Суду України про надання Конституційним Судом України відповідного висновку;

– питання про доцільність звернення Кабінету Міністрів України до Конституційного Суду України попередньо розглядається на засіданні Кабінету Міністрів України. Відповідні пропозиції готуються та вносяться членами Кабінету Міністрів України; вони повинні містити правове обґрунтування тверджень щодо неконституційності чинного міжнародного договору України чи міжнародного договору, що вноситься до Верховної Ради України для надання згоди на його обов’язковість (§ 139 Регламенту Кабінету Міністрів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 18 липня 2007 року № 950 [3]);

– рішення про звернення до Конституційного Суду України з питань конституційності законів та інших правових актів, а також щодо офіційного тлумачення Конституції України приймає Пленум Верховного Суду (пункт 5 частини другої статті 46 Закону України „Про судоустрій і статус суддів“                       від 2 червня 2016 року № 1402-VIII [4]

– рішення про звернення до Конституційного Суду України з питань офіційного тлумачення Конституції України Верховна Рада Автономної Республіки Крим приймає на своїх сесіях.

 

2. При наданні відомостей про правовий акт, конституційність якого (окремих його положень) оспорюється, необхідно брати до уваги, зокрема, таке.

При оспорюванні положень акта, яким до іншого правового акта вносяться зміни, необхідно враховувати, що ці положення після набрання ними чинності стають невід’ємною частиною акта, до якого внесено зміни. Тому на предмет відповідності Конституції України (конституційності) оскаржуються положення саме акта, який зазнав змін. При недодержанні цієї вимоги Конституційний Суд України констатує, що суб’єкт права на конституційне подання невірно вказав номер, дату та відомості про опублікування правового акта.

Приклад з практики Конституційного Суду України: Конституційний Суд України  розглядаючи питання щодо відповідності Конституції України (конституційності)  положень Закону про внесення змін, проводив їх дослідження у контексті норм законів України, в які внесено зміни (пункт 3 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Верховної Ради Автономної Республіки Крим щодо відповідності Конституції України (конституційності) пунктів 1, 4, 8, 10, підпункту „б“ підпункту 2 пункту 13, пунктів 14, 17 розділу І Закону України „Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо здійснення державного архітектурно-будівельного контролю та сприяння інвестиційній діяльності у будівництві“ від 3 лютого 2009 року  № 4-рп/2009).

 

З цього загального правила є виключення. Оскарженню щодо відповідності Конституції України (конституційності) підлягають положення актів про внесення змін до інших правових актів у випадках:

 

– якщо акт про внесення змін виключає з редакції акта, що змінюється,  окремі норми чи окремі положення норми;

 

Приклад з практики Конституційного Суду України: „підпункт 8, абзац другий підпункту 9, підпункти 14, 15 (у частині, що стосується виключення норм про відкріпні посвідчення), підпункти 34, 46 пункту 4 розділу І Закону України „Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо виборів“ (абзац третій пункту 1 резолютивної частини Рішення Конституційного Суду України (справа про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо виборів Президента України) від  19 жовтня 2009 року № 26-рп/2009). 

 

– якщо закон про внесення змін до закону розглядається на предмет відповідності положенням статті 22 Конституції України;

 

Приклад з практики Конституційного Суду України: рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 55 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень статей 58, 60 Закону України "Про Державний бюджет України на 2001 рік" та Верховного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень пунктів 2, 3, 4, 5, 8, 9 частини першої статті 58 Закону України "Про Державний бюджет України на 2001 рік"    і підпункту 1 пункту 1 Закону України "Про деякі заходи щодо економії бюджетних коштів" (справа щодо пільг, компенсацій і гарантій) від 20 березня 2002 № 5-рп/2002; у справі за конституційним поданням 46 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень статей 29, 36, частини другої статті 56, частини другої статті 62, частини першої статті 66, пунктів 7, 9, 12, 13, 14, 23, 29, 30, 39, 41, 43, 44, 45, 46 статті 71, статей 98, 101, 103, 111 Закону України "Про Державний бюджет України на 2007 рік" (справа про соціальні гарантії громадян) від 9 липня 2007 року № 6-рп/2007 та інші.

 

– у разі порушення встановленої Конституцією України процедури розгляду, ухвалення або набрання чинності правового акта, в тому числі і про внесення змін до правових актів.

 

Приклад з практики Конституційного Суду України: Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Президента України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України "Про внесення змін до деяких законів України щодо повноважень Конституційного Суду України, особливостей провадження у справах за конституційними зверненнями та недопущення зловживань правом на конституційне подання", частин першої, другої статті 6, частин третьої, четвертої статті 44, пункту 3 частини першої, частини другої статті 45, частини другої статті 71, частини третьої статті 73 Закону України "Про Конституційний Суд України", частини шостої статті 52 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" (справа про конституційно встановлену процедуру набрання чинності законом)   від 7 липня 2009 року № 17-рп/2009.

 

3. Ключовим у контексті конституційного подання є правове обґрунтування  невідповідності Конституції України (конституційності) правового акта (його окремих положень), додержання конституційної процедури розгляду, ухвалення або набрання ним чинності, доведення практичної необхідності в офіційному тлумаченні норм Конституції України. Суб’єкт права на конституційне подання повинен навести переконливі доводи на підтвердження таких тверджень. Не вважається  правовим обґрунтуванням лише посилання на статті Конституції України та відтворення їх змісту без чіткої вказівки, у чому полягає невідповідність їм положень правового акта або у чому полягає порушення вимог     Конституції України при його прийнятті.

Нерідко суб’єкти права на конституційне подання заявляють про  неконституційність правового акта або його окремого положення, тоді як фактично обґрунтовується і має місце їх невідповідність законам України. Особливо часто це трапляється у випадках правового обґрунтування неконституційності актів Кабінету Міністрів України. При внесенні таких конституційних подань необхідно показати, що з прийняттям оспорюваного правового акта (окремого його положення) виявилися порушеними не тільки норми законів (що майже завжди має місце), а норми саме Конституції України; що суб’єкт, який прийняв такий акт, вийшов за межі своїх повноважень, передбачених Конституцією України, або перебрав на себе повноваження іншого суб’єкта, закріплені в Основному Законі України. За відсутності цього Конституційний Суд України відмовляє у відкритті конституційного провадження на підставі  пункту 3 статті 45 Закону (стаття 14 Закону прямо зазначає, що до повноважень Конституційного Суду України не належать питання щодо законності актів органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування, а також інші питання, віднесені до компетенції судів загальної юрисдикції). Не є також правовим обґрунтуванням неконституційності правового акта твердження про порушення суб’єктом, що його прийняв, законодавчих норм  з одночасною вказівкою на статті Конституції України, які зобов’язують цих суб’єктів діяти відповідно до Конституції України та законів України. Будь-яку неузгодженість з вимогами закону при прийнятті правового акта не можна автоматично вважати порушенням норм Конституції України і відповідно стверджувати, що цей акт є неконституційним.

Суб’єкти  права на конституційне подання припускаються також певних помилок при внесенні клопотань щодо офіційного тлумачення положень Конституції України. Вносячи такі клопотання, вони нерідко прагнуть отримати пояснення, як ці положення мають бути застосовані на практиці, тобто як вони можуть бути використані для юридичної оцінки і кваліфікації обставин конкретної або типової юридичної справи. У таких випадках Конституційний Суд України відмовляє у відкритті конституційного провадження з поясненням, що у конституційному поданні фактично поставлене питання про надання юридичної консультації, що не належить до його повноважень. 

 

*****

Як відомо, Закон містить окремі глави, у яких виокремлено конституційні провадження конкретних типів і зазначаються особливості внесення відповідних конституційних подань та процесу  прийняття рішень за ними. Ці особливості (позначені нижче) мають бути обов’язково враховані суб’єктом права на конституційне подання поряд із загальними вимогами до конституційних подань, сформульованими у статті 39 Закону (про що йшлося вище).

 

Отже, розділ III Закону передбачає особливості конституційного провадження:  

а) щодо конституційності законів та інших правових актів Верховної Ради України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим.

Конституційне подання у цьому випадку повинно містити твердження про неконституційність законів, інших правових актів Верховної Ради України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, а саме –  включати твердження щодо порушення встановленої Конституцією України процедури їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності; перевищення конституційних повноважень уповноважених на те суб’єктів владних повноважень при їх прийнятті. Аргументи конституційного подання повинні чітко вказувати на невідповідність згаданих правових актів конкретним положенням Конституції України або їх сукупності.

 

Приклад з практики Конституційного Суду України: „Фактично, щоб відповісти на порушене в конституційному поданні питання, Конституційний Суд України, насамперед, повинен перевірити відповідність оспорюваних актів вимогам норм зазначених законів України (тобто їх законність) і в разі визнання цих положень незаконними дійти на цій підставі висновку про їх неконституційність. Проте згідно зі статтею 14 Закону України „Про Конституційний Суд України“ до повноважень Конституційного Суду України не належать питання щодо законності актів органів державної влади (зокрема і Кабінету Міністрів України), органів влади Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування, а також інші питання, віднесені до компетенції судів загальної юрисдикції“ (абзаци другий-четвертий пункту 3 мотивувальної частини Ухвали Конституційного Суду України про відмову у відкритті конституційного провадження у справі від 2 липня 2008 року № 25-у/2008).

 

б) щодо конституційності правових актів, що викликають спір стосовно повноважень конституційних органів державної влади України, органів влади Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування.

Стаття 75 Закону передбачає, що підставою для конституційного подання  в даному випадку є наявність спору стосовно повноважень конституційних органів державної влади України, органів влади Автономної Республіки Крим та  органів місцевого самоврядування, якщо суб’єкт права на конституційне подання вважає, що закони та інші правові акти Верховної Ради України, акти Президента України, акти Кабінету Міністрів України, правові акти Верховної Ради Автономної Республіки Крим встановлюють повноваження зазначених органів, які не відповідають Конституції України. Таке конституційне подання повинне доводити те, що конкретне повноваження, передбачене Конституцією України за одним конституційним органом влади, в результаті прийняття закону або іншого акта виявилося закріпленим за іншим.   

 

Приклади з практики Конституційного Суду України:

Народні депутати України зазначають, що цей спір стосується конституційних повноважень Президента України і Кабінету Міністрів України, але в конституційному поданні вони не вказали на передбачену статтею 75 Закону України „Про Конституційний Суд України“ підставу для конституційного подання в таких спорах, зокрема не навели аргументів, які свідчили б про те, що Указом встановлено повноваження Президента України та/або Кабінету Міністрів України. „Як видно зі змісту Указу, в ньому передбачено лише організаційні доручення стосовно деяких заходів щодо розвитку автомобільних доріг в Україні, які не спрямовані на зміну функцій, повноважень чи втручання в компетенцію Кабінету Міністрів України або на його підміну як вищого органу в системі виконавчої влади“ (підпункти 3.1 – 3.4 пункту 3 мотивувальної частини Ухвали Конституційного Суду України про відмову у відкритті конституційного провадження у справі від 19 червня 2008 року № 21-у/2008 ).

 

„Автори клопотання в конституційному поданні не навели такого обґрунтування невідповідності Указу положенням статей 6, 8, 19, 116 Конституції України, зокрема щодо відсутності у Президента України права створювати для реалізації своїх повноважень робочу групу з підготовки пропозицій главі держави з тих чи інших питань зовнішньої політики як консультативний, дорадчий чи допоміжний орган (службу) за умов, що вона фінансується у межах коштів, передбачених у Державному бюджеті України (пункт 28 частини першої статті 106 Конституції України), наявності у робочої групи владних повноважень. Не наведено й правових обґрунтувань тверджень, що Президент України, надавши робочій групі право на збір інформації, здійснює управління об’єктами державної власності. Що стосується статті 3 Указу, то суб’єкт права на конституційне подання, по суті, ставить питання про її невідповідність Закону України „Про міжнародні договори України“, тобто про незаконність положення цього Указу, що не є предметом розгляду Конституційним Судом України“ (абзаци третій, четвертий пункту 3 мотивувальної частини Ухвали Конституційного Суду України про відмову у відкритті конституційного провадження у справі від 3 квітня 2008 року № 11-у/2008).

 

в) щодо відповідності норм чинного законодавства принципам і нормам Конституції України стосовно прав та свобод людини і громадянина.

У таких випадках у конституційному поданні має бути показана  наявність спірних питань щодо конституційності прийнятих і оприлюднених у встановленому порядку законів, інших правових актів; спірних питань щодо конституційності правових актів, виявлених у процесі загального судочинства; спірних питань щодо конституційності правових актів, виявлених органами виконавчої влади у процесі їх застосування та Уповноваженим Верховної Ради України з прав людини у процесі його діяльності (стаття 82 Закону). Зазначені спірні питання виникають у разі наявності ознак того, що прийняті закони чи інші правові акти обмежують, заважають реалізації або прямо порушують права, свободи людини і громадянина, закріплених, зокрема, в розділі II Конституції України.  

 

г) щодо необхідності офіційного тлумачення Конституції України. Конституційне подання щодо офіційного тлумачення Конституції України повинно містити твердження щодо практичної необхідності  у з’ясуванні або роз’ясненні, офіційній інтерпретації положень Конституції України, показ того, що неясний зміст цих положень робить неможливим їх застосування або приводить до прийняття різних за змістом рішень правового характеру. Потреба у офіційному тлумаченні пов’язана з практичною необхідністю правильного застосування Конституції України у процесі регулювання певних правовідносин [5].

 

Приклади з практики Конституційного Суду України:

„Твердження суб’єкта права на конституційне подання щодо некоректного використання Президентом України повноваження, передбаченого пунктом 15 частини першої статті 106 Конституції України, не може вважатися правовим обґрунтуванням практичної необхідності у з’ясуванні або роз’ясненні, офіційній інтерпретації зазначених приписів Конституції України. Інших обґрунтувань необхідності в офіційному тлумаченні у конституційному поданні не наведено. Автори клопотання порушили також питання, які не випливають зі змісту пункту 15 частини першої статті 106 та абзацу третього пункту 1 частини першої статті 150 Конституції України, а відносини, яких вони стосуються, підлягають самостійному правовому регулюванню, тобто суб’єкт права на конституційне подання порушив питання, розгляд яких не належить до повноважень Конституційного Суду України“ (підпункти 3.2, 3.3 пункту 3 мотивувальної частини Ухвали Конституційного Суду України про відмову у відкритті конституційного провадження у справі від 11 вересня 2008 року № 40-у/2008).

 

„Натомість суб'єкт права на конституційне подання викладає своє розуміння змісту положень частини другої статті 78 Конституції України, абзацу другого частини  третьої статті 3 Закону України „Про статус народного депутата України“, частини першої статті 1 та частини першої статті 9 Закону України „Про державну службу", зазначаючи, що члени Кабінету Міністрів України та керівники центральних органів виконавчої влади мають окремий, відмінний від статусу державного службовця, „політичний статус“, і тому зазначені особи можуть поєднувати свою діяльність із здійсненням депутатських повноважень. При цьому положення інших статей  Конституції України до уваги не беруться. Організація, повноваження і порядок діяльності  Кабінету Міністрів України, інших центральних та місцевих органів виконавчої влади  визначаються Конституцією і законами України (частина друга статті 120 Конституції України). Відповідно до частини першої статті 9 Закону України „Про державну службу“ правовий статус членів  Кабінету Міністрів України регулюється  спеціальними законами України, прийняття яких є  прерогативою законодавчого органу, а не Конституційного Суду України. Таким чином, підстав для відкриття конституційного провадження у цій справі немає“ (Ухвала Конституційного Суду України про відмову у відкритті конституційного провадження у справі  від 1 березня 2001 року № 10-у/2001).

 

д) щодо відповідності проекту закону про внесення змін до  Конституції України вимогам статей 157 і 158 Конституції України.

Дана категорія справ не передбачає правового обґрунтування, а має лише формальну вимогу – чітко визначеного суб’єкта звернення. Відповідно до правової позиції, викладеної у Рішенні Конституційного Суду України від 9 червня 1998 року № 8-рп/98, суб’єктом звернення до Конституційного Суду України з клопотанням про надання висновку щодо відповідності законопроекту про внесення змін до Конституції України статтям 157 і 158 Конституції України є лише Верховна Рада України.

 

*****

Практика прийняття Конституційним Судом України ухвал про відмову у відкритті конституційного провадження за внесеними конституційними поданнями свідчить про наявність наступних найбільш типових помилок та упущень, яких припускаються автори при їх внесенні до Суду:

1) в конституційних поданнях не зазначається, в чому конкретно полягає невідповідність оспорюваного акта (окремих його положень) Конституції України;

2) не доводиться факт перебирання одним державним органом конституційних повноважень іншого;

3) формальне згадування або цитування положень Конституції України не свідчить про  неконституційність правового акта;

4) не доводиться неконституційність встановлення правовим актом (його окремими положеннями) нових повноважень органів влади, не передбачених Конституцією України;

5) в основу обґрунтування покладається „некоректне використання повноважень“, питання щодо якого не є підвідомчим Конституційному Суду України (за виключенням прийняття правових актів, які можуть бути піддані конституційному контролю);

6) правове обґрунтування, що міститься у конституційному поданні, базується на припущеннях;

7) не вказується чітко, які конкретні положення Конституції України, в якому аспекті та взаємозв’язку з іншими положеннями потребують офіційного тлумачення;

8) не доводиться чітко потреба, не вказується причина необхідності в офіційному тлумаченні положень Конституції України;

9) вносячи клопотання про відповідність правового акта положенням Конституції України, суб’єкт права на конституційне подання фактично прагне отримати роз’яснення консультативного характеру; або перевірити оспорюваний правовий акт на відповідність законам України (тобто порушує питання законності). Ці питання перебувають поза межами повноважень Конституційного Суду України.

 

4. Для об’єктивного оцінювання змісту конституційного подання та наведених у ньому аргументів необхідним є надання автором клопотання копій документів і матеріалів, які згадуються у ньому. При цьому копії повинні підтверджувати достовірність документів, доданих до конституційного подання, тобто бути належним чином оформлені.

Конституційне подання, документи та інші матеріали до нього подаються у трьох примірниках.

 

Управління правової експертизи

 

[1] Також Конституційний Суд України вирішує питання про відповідність Конституції України (конституційність) закону України за конституційною скаргою особи, яка вважає, що застосований в остаточному судовому рішенні в її справі закон України суперечить Конституції України. Конституційна скарга може бути подана в разі, якщо всі інші національні засоби юридичного захисту вичерпано (стаття 151-1 Конституції України).

[2] Див. також: частину десяту статті 10 Закону України „Про Верховну Раду Автономної Республіки Крим“ від 10 лютого 1998 року № 90/98-ВР. // Відомості Верховної Ради України. – 1998. – №  29. – Ст.  191.

[3] Офіційний вісник України. – 2007. – № 54. – Ст.2180.

[4] Офіційний вісник України. – 2016. –  № 56. – Ст. 1935.

[5] Див. Ухвалу про відмову у відкритті конституційного провадження у справі від 4 грудня 1997 року № 62-з/1997.

Сайт розроблено за сприяння Координатора проектів ОБСЄ в Україні
© 2017 Конституційний Суд України